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尹昱 | 簡評1098號文:回歸投融資屬性,PPP發展進入新階段

上海昊育商務咨詢有限公司 7532 2019年07月03日
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學習國家發改委《關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》(發改投資〔2019〕1098號),筆者最大感觸是1098號文使PPP回歸了投融資屬性,它回答了當前制約PPP項目的幾個重大問題:投資可行性論證、資本金問題和融資到位。PPP具有多種屬性,既是實施機構與社會資本之間的采購關系,也是投資者與實施機構的投資關系,還涉及借款人(投資者)與貸款銀行的融資關系。PPP發展5年來,人們重視了其采購屬性,但忽視了其作為一種投資方式的屬性。把PPP當作一種投資方式來看待,也許有些問題就會迎刃而解。

1、做好投資可行性論證,有助項目落地

目前,通過了兩評一案論證的PPP項目規模已有13萬多億,靜待投資簽約和融資到位。為什么存在PPP項目的落地難?從筆者接觸的項目來看,是因為有些項目既未從投資者角度審慎論證項目財務可行性,也沒有從貸款銀行角度嚴格論證融資可行性,造成項目對投資者和貸款銀行都缺乏吸引力。根據實踐中具體項目的情況,地方政府推出的PPP項目可分為四類:

第一類是暫時不該上的項目。地方政府出于父愛主義,什么項目都該上。一些項目與基本公共服務關系不大、一些項目超前規劃、盲目上馬。這些項目不該上、更不應該用PPP模式上。

第二類項目有建設必要性,但不適合用PPP模式做。基礎設施和市政公用設施具有公益性、外部性和長期性, 決定了應以政府投資和融資為主,PPP模式只是重要的補充,這一類項目應使用地方政府合法的融資渠道解決。

第三類是棚改等政策性項目,有一定收益但收益率較低,不太適合PPP模式。

第四類才是好的PPP投資項目,項目自身的現金流很好,經濟強度夠得上使用商業銀行的貸款。

經濟下行時期,投資者缺少好項目、金融機構存在“資產荒”,而實際上基礎設施、市政公用事業具有穩定長期的現金流,經濟強度可以預計,便于投資人和貸款銀行預測項目收益和風險,是很好的投資對象和融資對象。因此,加強PPP項目的投資可行性論證,去偽存真、去粗取精,優質PPP項目的投資簽約和融資到位不會是件難事。

2、落實項目資本金,PPP持續健康發展

市場上已經出現了多起因中標人出資不到位、未按時成立項目公司等原因,實施機構取消《PPP項目合同》的例子,1098號文重申要嚴格執行國務院關于固定資產投資項目資本金制度的各項規定,它抓住了投資項目資本金這一個問題,有利于PPP持續發展。

本輪PPP最活躍的社會資本方是建筑企業,國企由于體制原因、部分上市公司由于市值管理的需要,存在過度擴張的沖動;建筑企業為拿到施工項目,帶著以少量投資帶動施工的思維參與到PPP中來。投資項目資本金是項目啟動的前提,也是銀行貸款的先決條件,為提高資本金出資能力,部分建筑企業與金融機構合作成立基金,再與基金組成社會資本聯合體去投標,這樣投資項目在形式上達到了資本金比例,虛增了股東的出資能力,形成了大型建筑企業的資本金泡沫。

這種做法有悖于1996年國發35號對資本金比例的規定,即資本金應具備非債務資金、無息和入所有者權益科目三個要素。這樣對地方政府、社會資本和金融機構三方實際都是有危害的,社會資本沒有真正的投資(出資)能力,在項目遇到較大困難時,項目失敗可能會給當地地方政府留下爛攤子;從大型建筑企業自身角度看,這種做法從財務上看也不健康,在投資聯合體內部,基金等財務投資人大部分是明股實債,還原計算,項目公司的超高財務杠桿會造成項目公司的財務風險,國內外因財務負擔過重而破產的PPP項目(公司)不勝枚舉;實踐中已有多家過度擴張的PPP明星企業,不得不出讓股權挽救財務危機。大型建筑企業的資本金泡沫,對參與其中的金融機構顯然也存在較高風險,資本金泡沫不利于整個PPP市場的健康持續發展。

新建PPP項目既要遵從投資項目資本金比例要求,也要由當事人借款人(社會資本)和貸款銀行等金融機構協商,雙方自行確定項目公司的股債比。總之要還原真實的、公開透明的資本結構,讓地方政府實施機構、金融機構等市場各方明明白白地判斷。

3、從PPP投資特點出發,有助于緩解投資難

融資是制約PPP項目落地的一大難題,建設資金到位,項目才能開工落地。不然前邊工作做得再好,有關各方也是白忙活。實際上,有關政策已經把融資到位放到了PPP發展很重要的位置。2014年11月29日,財政部發布《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號),其附件《政府和社會資本合作模式操作指南》第二十條規定:“社會資本或項目公司未按照項目合同約定完成融資的,政府可提取履約保函直至終止項目合同。《政府和社會資本合作模式項目合同指南(試行)》規定“完成融資交割是PPP項目合同中最重要的前提條件”,規定地方政府可以在PPP 項目合同將完成融資交割作為項目公司重要義務及合同全部生效前提條件。2016年10月24日,國家發改委發布《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》(發改投資〔2016〕2231號),第十八條規定“項目公司或社會資本方未按照PPP項目合同約定完成融資的,政府方可依法提出履約要求,必要時可提出終止PPP項目合同”。7月1日正式生效的《政府投資條例》第二十二條規定“政府投資項目所需資金應按照國家有關規定確保落實到位”。

經濟下行時期,各種投資的預期收益率降低,投資領域普遍存在融資難,民營企業、中小企業等融資難首當其沖,但PPP項目的融資難點與之不同。回到PPP投資和融資的特點,可以更好地尋找破解PPP融資難的方法。比起工業企業,PPP項目的融資存在抵押難和擔保難,即使母公司可以擔保,總是由母公司借款或擔保,會造成母公司負債率過高,難以承接新的PPP項目。而采用傳統公司融資方式下的信用貸款,銀行承擔的風險太大,銀行無法貸款支持,最終導致投資人因無法籌集到銀行貸款而放棄項目。

如何破解PPP融資難?與工業企業相比,PPP項目的融資優勢在于其收費權,金融機構支持PPP發展的創新方向應該是針對PPP的收費權優勢,避開其抵押難和擔保難的劣勢。對銀行來說,大中型基礎設施項目,控制風險的基礎在于項目自身的經濟強度,在于建設期風險的合理規避和對運營期現金流量的有效控制。貸款銀行要側重于項目本身面臨的風險、借款人本身的還款能力和還款意愿,更為主動地控制風險。

項目融資是國際通行的大中型基礎設施的融資方式,在我國已有20多年的成功實踐。項目融資由項目公司作為借款人,不需要母公司和第三方的擔保,不需要項目以外的抵押,貸款不體現在母公司的資產負債表上,對于母公司來說是表外融資,更適于希望以表外融資方式融資的客戶。因此,項目融資是最適合PPP模式的融資方式,借鑒項目融資做法,圍繞PPP 項目收費權這一優勢做文章,金融機構將可以更好地支持PPP模式的發展。

筆者由衷地希望,回歸投融資屬性,遵循投融資規律,PPP發展由此進入新階段。1098,祝愿PPP一靈就發。

發布人:PPP服務平臺
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