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薛濤評1098號文:PPP行穩致遠的進一步,無關緊縮或釋放

中國水網 7625 2019年07月03日
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5月5日,國務院正式公開《政府投資條例》,條例將加強政府投資管理,規范政府投資行為。7月1日,《政府投資條例》(國務院令第712號)正式生效,國家發展改革委隨之發布《關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》(發改投資規[2019]1098號),就政府和社會資本合作(PPP)的管理規定做出相應調整。E20環境平臺執行合伙人,E20研究院執行院長,國家發改委、財政部PPP雙庫定向邀請專家薛濤對此第一時間進行了解讀。

無論原因如何,2014年因43號文的以控債為目的所發起的PPP的大規模釋放,在2017年八月一日的史部長講話談當前PPP存在的四大問題及后續的財金92號文以及財金10號文為轉折點,逐步進入緊縮期,內在機理我們之前有大量文章,在此不再詳述。今天所發布的文件,其實并不直接相關產業界所關注的PPP機會的緊縮或者釋放,而是發改委著眼于PPP長期可持續機制建設的努力。

2019年,PPP條例并未如坊間曾經傳說的那樣如期出臺,卻迎來了政府投資條例。政府投資條例、企業投資條例的分別實施,與PPP的關系是什么?2019年伴隨著《政府投資條例》正式生效施行所發布的《關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》(發改投資〔2019〕1098號)文件,其實已經在PPP條例可能遙遙無期的情況下給予了解答。

基于兩個投資條例的更高階的上位法地位,這個1098號文對當前PPP的影響也是非常重大和深遠的,對于新建或改建的基礎設施投資項目,基本上彌補了PPP條例缺位中所可能遺失的以下細節問題,對未來的PPP的可持續發展意義重大:

1、可行性論證在PPP流程中的重要地位(后面詳敘);

2、實施方案的重要性(這個確實也值得反復強調,套本子的情況必須遏制);

3、在線平臺的監管(我個人希望未來對地方政府違約的情況這個平臺也能如文件所明示的發揮督導作用,更有利于PPP的長期穩定);

4、PPP咨詢機構的公平競爭(避免地方保護主義);

5、鼓勵民企參與(但是還需要解決融資方面的中性競爭問題才是根本);

6、公開招標為主的采購方式(這個我相當支持,但是建議引入兩步招標法的創新以應對相對復雜的項目結構或者不易確定或統一的技術路線);

7、項目資本金的嚴肅性等等。

除以上顯見的意義以外,在文件逐步落地中,如何做好可行性研究和實施方案,如何能夠深入反映項目機理,如何能夠既符合一般基礎設施投資的科學評價要求,又尊重PPP本身的內在規律邏輯,是咨詢公司等PPP開發者最終能夠在緊縮的大趨勢下適者生存的關鍵。可研決定的是項目本身是否應該上的問題,而PPP的兩評一案是決定如何由社會資本來投資和運行項目的問題,這兩個不同階段本應該是既融合又有各自關注重點的太極陰陽兩面。

此外,雖然這個文件對現有的PPP流程進行了重要的完善,但目前的PPP政策環境依然還有很多問題我們還沒有解決:

比如回到我之前在對PPP重新分類后曾經詳細論述的一個問題,污水、垃圾這樣的項目,既然財政部經建司已經要求全面市場化,那么就不該受到財承的任何約束,即便10號文給與例外,也還是10%。對于明明可以通過科學的可研論證確定合理規模檔次以后,這些項目(至少污水廠和垃圾廠)無論是通過PPP,還是通過政府的平臺來操作,政府為此需要準備的財政付費一分錢不會少。只要通過可研所確定的項目規模檔次合理,這類剛性支出項目的PPP根本無關于任何隱性負債(難道城投承接項目政府就不需要給錢嗎?),反而是及時落實價格機制才是控債的根本解決路徑。當前制度下通過財承對此進行限制,本身就有邏輯問題,我個人認為作為控制隱形債務風險的財承規則應該約束的是我PPP分類學中的PFI類型。

此外,次于兩個投資條例之外,目前相對高階的特許經營管理辦法,應該是未來PPP執行中相當重要的文件,我個人還是建議要把政府監管型特許經營和政府付費型特許經營分而治之,因為項目內在邏輯差別巨大。在未來PPP的發展趨勢下(政府付費進一步緊縮,對經營性要素的開發越來越受到重視),對特許經營的深化研究變得越來越重要。

當然,上述這些也許只是一個PPP研究者的苛求,里面的很多論述可以。對于當下PPP越來越被隱性債務的陰影籠罩,連成熟的保底量模式都風雨飄搖的當下,有這樣一份文件的出臺,雖然不是緊縮也不是釋放,但對于PPP在中國的長期發展而言,也是發改委謀求PPP行穩致遠的一次相當積極的行動。

發布人:PPP服務平臺
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