第三方登錄

第三方登錄

當前位置:首頁 > 知識分享 > 政策解讀 > 正文

專項債+貸款,一文解讀專項債新政策的精髓和奧妙

網絡 16432 2019年06月19日
分享到:

近日刷屏的重要通知,坊間關注多在專項債可做資本金,認為是加杠桿的應急之舉,解讀多有偏頗。本人細讀之下,發現通知具有很強的邏輯自洽,意旨明確。理解其精髓,遵循其邏輯,方能符合政策目標,方能在創新發展的同時,不懼秋后算賬。以下為通知原文及學習體會。近日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》。全文如下:

為貫徹落實黨中央、國務院決策部署,加大逆周期調節力度,更好發揮地方政府專項債券(以下簡稱專項債券)的重要作用,著力加大對重點領域和薄弱環節的支持力度,增加有效投資、優化經濟結構、穩定總需求,保持經濟持續健康發展,經中央領導同志同意,現就有關事項通知如下。

解讀:1、文件層級很高,由中辦國辦印發,經中央領導同志同意,屬重大政策決策;2、出臺政策的目的:增加有效投資、優化經濟結構、穩定總需求,保持經濟持續健康發展。核心是穩增長。

一、總體要求和基本原則

(一)總體要求。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神,認真落實黨中央、國務院決策部署,堅決打好防范化解重大風險攻堅戰。堅持以供給側結構性改革為主線不動搖,堅持結構性去杠桿的基本思路,按照堅定、可控、有序、適度要求,進一步健全地方政府舉債融資機制,推進專項債券管理改革,在較大幅度增加專項債券規模基礎上,加強宏觀政策協調配合,保持市場流動性合理充裕,做好專項債券發行及項目配套融資工作,促進經濟運行在合理區間。

解讀:在開頭的總要求里旗幟鮮明地指出,防范化解重大風險、供給側改革、去杠桿的基本思路不變。階段性采取穩增長措施,不改長期方針。在開頭就這樣強調,為防止“一放就亂”打預防針。

(二)基本原則

——堅持疏堵結合。堅持用改革的辦法解決發展中的矛盾和問題,把“開大前門”和“嚴堵后門”協調起來,在嚴控地方政府隱性債務(以下簡稱隱性債務)、堅決遏制隱性債務增量、堅決不走無序舉債搞建設之路的同時,加大逆周期調節力度,厘清政府和市場邊界,鼓勵依法依規市場化融資,增加有效投資,促進宏觀經濟良性循環,提升經濟社會發展質量和可持續性。

解讀:在嚴控隱性債務的同時鼓勵市場化融資、增加有效投資。既要又要之下,只能把可以市場化融資的能力盡量發揮出來。這就是本文件的核心意旨。后面你們會看得更清。

——堅持協同配合。科學實施政策“組合拳”,加強財政、貨幣、投資等政策協同配合。積極的財政政策要加力提效,充分發揮專項債券作用,支持有一定收益但難以商業化合規融資的重大公益性項目(以下簡稱重大項目)。穩健的貨幣政策要松緊適度,配合做好專項債券發行及項目配套融資,引導金融機構加強金融服務,按商業化原則依法合規保障重大項目合理融資需求。

解讀:專項債的支持對象是有一定收益的公益性項目。要把收益的融資能力盡量發揮出來。

——堅持突出重點。切實選準選好專項債券項目,集中資金支持重大在建工程建設和補短板并帶動擴大消費,優先解決必要在建項目后續融資,盡快形成實物工作量,防止形成“半拉子”工程。

解讀:存量在建又成了優勢和占位先機。帶動擴大消費意在形成長期可持續的內需。

——堅持防控風險。始終從長期大勢認識當前形勢,堅持推動高質量發展,堅持舉債要同償債能力相匹配。專項債券必須用于有一定收益的重大項目,融資規模要保持與項目收益相平衡。地方政府加強專項債券風險防控和項目管理,金融機構按商業化原則獨立審批、審慎決策,堅決防控風險。

解讀:堅持舉債要同償債能力相匹配,融資規模要保持與項目收益相平衡。再次強調專項債券必須用于有一定收益的項目。我在這里引用去掉了“重大項目”中的“重大”兩字,是因為發現后面對于項目范圍的要求很廣泛。

——堅持穩定預期。既要強化宏觀政策逆周期調節,主動預調微調,也要堅持穩中求進工作總基調,精準把握宏觀調控的度,穩定和提振市場預期。必須堅持結構性去杠桿的改革方向,堅決不搞“大水漫灌”。對舉借隱性債務上新項目、鋪新攤子的要堅決問責、終身問責、倒查責任。

解讀:穩定預期指的是穩定政策預期,避免市場認為政策的走向發生了趨勢性改變,避免一放就亂。所以本文開頭總體要求就說了,防范化解風險的長期決策不變。此處也再次強調:必須堅持結構性去杠桿的改革方向,堅決不搞“大水漫灌”。但要避免過往“一放就亂”的覆轍,估計很難。希望北京工隆建通智庫研究員的解讀,能為此起到一點作用。

二、支持做好專項債券項目融資工作

(一)合理明確金融支持專項債券項目標準。發揮專項債券帶動作用和金融機構市場化融資優勢,依法合規推進專項債券支持的重大項目建設。對沒有收益的重大項目,通過統籌財政預算資金和地方政府一般債券予以支持。對有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項目,由地方政府發行專項債券融資;收益兼有政府性基金收入和其他經營性專項收入(以下簡稱專項收入,包括交通票款收入等),且償還專項債券本息后仍有剩余專項收入的重大項目,可以由有關企業法人項目單位(以下簡稱項目單位)根據剩余專項收入情況向金融機構市場化融資。

解讀:沒有收益的項目,對應一般債券;有一定收益且全部是政府性基金收入的項目,對應專項債券;有一定收益且既有政府性基金收入又有經營性收入的,可采用專項債+貸款。根據項目的收入資金性質對應不同的籌資來源,也為展開本文件的核心意旨拉開了鋪墊。這里也提到:根據剩余專項收入情況市場化融資,意指融資規模應予收入規模匹配。

(二)精準聚焦重點領域和重大項目。鼓勵地方政府和金融機構依法合規使用專項債券和其他市場化融資方式,重點支持京津冀協同發展、長江經濟帶發展、“一帶一路”建設、粵港澳大灣區建設、長三角區域一體化發展、推進海南全面深化改革開放等重大戰略和鄉村振興戰略,以及推進棚戶區改造等保障性安居工程、易地扶貧搬遷后續扶持、自然災害防治體系建設、鐵路、收費公路、機場、水利工程、生態環保、醫療健康、水電氣熱等公用事業、城鎮基礎設施、農業農村基礎設施等領域以及其他納入“十三五”規劃符合條件的重大項目建設。

解讀:重大項目的范圍很廣,所有納入縣級以上政府“十三五”規劃的項目都包括了,范圍有所擴大,似乎隨手找一個政府項目,都能包在里面。所以,選擇項目的范圍很重要,但還不是本文件的核心要旨。

(三)積極鼓勵金融機構提供配套融資支持。對于實行企業化經營管理的項目,鼓勵和引導銀行機構以項目貸款等方式支持符合標準的專項債券項目。鼓勵保險機構為符合標準的中長期限專項債券項目提供融資支持。允許項目單位發行公司信用類債券,支持符合標準的專項債券項目。

解讀:實行企業化經營管理的項目即《政府投資條例》所說:政府采用資本金投入的項目,與政府直接投資項目不同。不僅可以申請項目貸款,還可以發公司債。實行企業化經營管理的項目,這一要求再次給城投融資平臺帶來機會。要珍惜,要加快轉型啊。

(四)允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金。對于專項債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應的重大項目,主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰略的地方高速公路、供電、供氣項目,在評估項目收益償還專項債券本息后專項收入具備融資條件的,允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金,但不得超越項目收益實際水平過度融資。地方政府要按照一一對應原則,將專項債券嚴格落實到實體政府投資項目,不得將專項債券作為政府投資基金、產業投資基金等各類股權基金的資金來源,不得通過設立殼公司、多級子公司等中間環節注資,避免層層嵌套、層層放大杠桿。

解讀:鐵路、高速公路、供電、供氣項目均屬于有一定收益的公共項目。此處采用了列舉法,后面沒有”等“字,但列舉前用了”主要是“三個字,估計實踐中仍會被擴大。此處”償還專項債券本息后專項收入具備融資條件的,允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金“體現了要把項目的融資能力充分發揮出來的思想,但政策也要求”不得超越項目收益實際水平過度融資“。

何為符合項目收益水平的融資?需要政府、項目單位和金融機構博弈。而項目收益的預測和認定則成為本次政策實施成功的關鍵。所謂實施成功是指既達到政策效果又不被濫用。本文件的核心意旨已逐漸展開。此處還給了負面清單:不得將專項債券作為政府投資基金、產業投資基金等各類股權基金的資金來源,不得通過設立殼公司、多級子公司等中間環節注資,避免層層嵌套、層層放大杠桿。允許專項債做資本金,已經加一層杠桿了,不能再層層加杠桿。

(五)確保落實到期債務償還責任。省級政府對專項債券依法承擔全部償還責任。組合使用專項債券和市場化融資的項目,項目收入實行分賬管理。項目對應的政府性基金收入和用于償還專項債券的專項收入及時足額繳入國庫,納入政府性基金預算管理,確保專項債券還本付息資金安全;項目單位依法對市場化融資承擔全部償還責任,在銀行開立監管賬戶,將市場化融資資金以及項目對應可用于償還市場化融資的專項收入,及時足額歸集至監管賬戶,保障市場化融資到期償付。市場化轉型尚未完成、存量隱性債務尚未化解完畢的融資平臺公司不得作為項目單位。嚴禁項目單位以任何方式新增隱性債務。

解讀:省級政府對專項債券依法承擔全部償還責任。項目單位依法對市場化融資承擔全部償還責任。文件通過明確不同資金的償還責任的方式,規避與現行資本金管理要求的沖突。現行最明確的資本金定義是國發[1996]35號文件給的:投資項目資本金,是指在投資項目總投資中,由投資者認繳的出資額,對投資項目來說是非債務性資金,項目法人不承擔這部分資金的任何利息和債務;投資者可按其出資的比例依法享有所有者權益,也可轉讓其出資,但不得以任何方式抽回。

作為資本金的專項債由省級政府負債償還,這就不是項目的債務性資金了。專項債屬于政府的債務,不屬于項目單位的債務。可以認為是股東籌集的資金,再以出資形式投入項目公司。政府合規舉債籌集的資金屬于政府的預算收入-發債收入,再通過編制預算,采取資本金注入的方式投入項目,符合《政府投資條例》的相關規定。

注意:政府性基金和專項收入均可用于償還專項債,而市場化融資只能用專項收入償還。

本文件的突破還不僅在于專項債可做資本金。根據(四)(五)款的表述,意味專項債也可以跟貸款一起做融資部分。我們知道,項目的總投資由資本金+融資構成,本文件的相關表述,并未限制資本金(由專項債資金充當)+融資(由專項債+貸款或其他融資資金)構成總投資的模式。

在這種模式下,由于項目的融資部分有政府專項債券,那么同樣構成融資的銀行貸款部分,也很難洗脫隱性債務的嫌疑。同一個項目,你借的既有政府債券,又有銀行貸款,怎么證明你的銀行貸款不是政府隱性債務呢?這就要求更加細化和甄別專項債和銀行貸款的還款來源。市場化轉型尚未完成、存量隱性債務尚未化解完畢的融資平臺公司不得作為項目單位。這一點要求進一步督促融資平臺加快轉型。

三、進一步完善專項債券管理及配套措施

(一)大力做好專項債券項目推介。地方政府通過印發項目清單、集中公告等方式,加大向金融機構推介符合標準專項債券項目力度。金融管理部門積極配合地方政府工作,組織和協調金融機構參與。金融機構按照商業化原則、自主自愿予以支持,加快專項債券推介項目落地。

(二)保障專項債券項目融資與償債能力相匹配。地方政府、項目單位和金融機構加強對重大項目融資論證和風險評估,充分論證項目預期收益和融資期限及還本付息的匹配度,合理編制項目預期收益與融資平衡方案,反映項目全生命周期和年度收支平衡情況,使項目預期收益覆蓋專項債券及市場化融資本息。需要金融機構市場化融資支持的,地方政府指導項目單位比照開展工作,向金融機構全面真實及時披露審批融資所需信息,準確反映償還專項債券本息后的專項收入,使項目對應可用于償還市場化融資的專項收入與市場化融資本息相平衡。金融機構嚴格按商業化原則審慎做好項目合規性和融資風險審核,在償還專項債券本息后的專項收入確保市場化融資償債來源的前提下,對符合條件的重大項目予以支持,自主決策是否提供融資及具體融資數量并自擔風險。

解讀:再次強調項目融資規模要與償債能力相匹配。由于政府性基金和專項收入均可用于償還專項債,而市場化融資只能用專項收入償還,故剩余專項收入的多少決定了貸款規模。各地可根據項目的收入情況、專項債規模,確定資本金比例和專項債資金在總投資中的占比,以使貸款與收入規模匹配。

年初某地軌交項目,采用”專項債+貸款“模式是可以的,但貸款比例高(60%),專項收入(票款)比例低(僅2%),融資與收入不匹配。當地設置了專項基金作為補充償債來源,卻又存在:1、以一般預算收入償還專項債務的問題;2、若專項基金籌集超過既有預算能力,還會新增隱性債務。

此處強調了金融機構嚴格按商業化原則審慎做好項目合規性和融資風險審核,自主決策是否提供融資及具體融資數量并自擔風險。風險自擔,這才是市場化融資。但因為項目是政府專項債券投入的項目,還款來源也有重疊,估計金融機構很難把持住,很難忽略項目信用背后的政府信用,從而造成超過項目收入能力的過度融資。這一點是需要注意的。

(三)強化信用評級和差別定價。推進全國統一的地方政府債務信息公開平臺建設,由地方政府定期公開債務限額、余額、債務率、償債率以及經濟財政狀況、債券發行、存續期管理等信息,形成地方政府債券統計數據庫,支持市場機構獨立評級,根據政府債務實際風險水平,合理形成市場化的信用利差。加快建立地方政府信用評級體系,加強地方政府債務風險評估和預警結果在金融監管等方面的應用。

解讀:政府負責信息披露,金融機構自主決策,風險自擔。

(四)提升地方政府債券發行定價市場化程度。堅持地方政府債券市場化發行,進一步減少行政干預和窗口指導,不得通過財政存款和國庫現金管理操作等手段變相干預債券發行定價,促進債券發行利率合理反映地區差異和項目差異。嚴禁地方政府及其部門通過金融機構排名、財政資金存放、設立信貸目標等方式,直接或間接向金融機構施壓。

(五)豐富地方政府債券投資群體。落實完善相關政策,推動地方政府債券通過商業銀行柜臺在本地區范圍內向個人和中小機構投資者發售,擴大對個人投資者發售量,提高商業銀行柜臺發售比例。鼓勵和引導商業銀行、保險公司、基金公司、社會保險基金等機構投資者和個人投資者參與投資地方政府債券。合理確定地方政府債券柜臺發售的定價機制,增強對個人投資者的吸引力。適時研究儲蓄式地方政府債券。指導金融機構積極參與地方政府債券發行認購,鼓勵資管產品等非法人投資者增加地方政府債券投資。積極利用證券交易所提高非金融機構和個人投資地方政府債券的便利性。推出地方政府債券交易型開放式指數基金,通過“債券通”等機制吸引更多境外投資者投資。推動登記結算機構等債券市場基礎設施互聯互通。

解讀:合理確定地方政府債券柜臺發售的定價機制,增強對個人投資者的吸引力--柜臺銷售利率高一點?

(六)合理提高長期專項債券期限比例。專項債券期限原則上與項目期限相匹配,并統籌考慮投資者需求、到期債務分布等因素科學確定,降低期限錯配風險,防止資金閑置。逐步提高長期債券發行占比,對于鐵路、城際交通、收費公路、水利工程等建設和運營期限較長的重大項目,鼓勵發行10年期以上的長期專項債券,更好匹配項目資金需求和期限。組合使用專項債券和市場化融資的項目,專項債券、市場化融資期限與項目期限保持一致。合理確定再融資專項債券期限,原則上與同一項目剩余期限相匹配,避免頻繁發債增加成本。完善專項債券本金償還方式,在到期一次性償還本金方式基礎上,鼓勵專項債券發行時采取本金分期償還方式,既確保分期項目收益用于償債,又平滑債券存續期內償債壓力。

解讀:鼓勵發行10年期以上的長期專項債券,專項債券、市場化融資期限與項目期限保持一致。鼓勵專項債券發行時采取本金分期償還方式--似乎是要解決專項債與貸款的還款孰先孰后的問題。

(七)加快專項債券發行使用進度。地方政府要根據提前下達的部分新增專項債務限額,結合國務院批準下達的后續專項債券額度,抓緊啟動新增債券發行。金融機構按市場化原則配合地方政府做好專項債券發行工作。對預算擬安排新增專項債券的項目通過先行調度庫款的辦法,加快項目建設進度,債券發行后及時回補。各地要均衡專項債券發行時間安排,力爭當年9月底前發行完畢,盡早發揮資金使用效益。

解讀:專項債可以先用后發。

四、依法合規推進重大項目融資

(一)支持重大項目市場化融資。對于部分實行企業化經營管理且有經營性收益的基礎設施項目,包括已納入國家和省市縣級政府及部門印發的“十三五”規劃并按規定權限完成審批或核準程序的項目,以及發展改革部門牽頭提出的其他補短板重大項目,金融機構可按照商業化原則自主決策,在不新增隱性債務前提下給予融資支持,保障項目合理資金需求。

解讀:實行企業化經營管理+有經營性收益的基礎設施項目+金融機構自主決策+不新增隱性債務=鼓勵進行的市場化融資。基本上所有已完成審批或核準程序的項目都納入支持對象了,由金融機構自主決策,前提是不能新增隱性債務。政策對于項目的選擇范圍很廣。實行企業化經營管理且有經營性收益的基礎設施項目--這是給城投提的要求。你們該如何轉型,爭取什么樣的項目,這里都說了。

(二)合理保障必要在建項目后續融資。在嚴格依法解除違法違規擔保關系基礎上,對存量隱性債務中的必要在建項目,允許融資平臺公司在不擴大建設規模和防范風險前提下與金融機構協商繼續融資。鼓勵地方政府合法合規增信,通過補充有效抵質押物或由第三方擔保機構(含政府出資的融資擔保公司)擔保等方式,保障債權人合法權益。

(三)多渠道籌集重大項目資本金。鼓勵地方政府通過統籌預算收入、上級轉移支付、結轉結余資金,以及按規定動用預算穩定調節基金等渠道籌集重大項目資本金。允許各地使用財政建設補助資金、中央預算內投資作為重大項目資本金,鼓勵將發行地方政府債券后騰出的財力用于重大項目資本金。

解讀:資本金不足已成為阻礙政府項目推進的重要因素。

五、加強組織保障

(一)嚴格落實工作責任。財政部、國家發展改革委和金融管理部門等按職責分工和本通知要求,抓緊組織落實相關工作。省級政府對組合使用專項債券和市場化融資的項目建立事前評審和批準機制,對允許專項債券作為資本金的項目要重點評估論證,加強督促檢查。地方各級政府負責組織制定本級專項債券項目預期收益與融資平衡方案,客觀評估項目預期收益和資產價值。金融機構按照商業化原則自主決策,在不新增隱性債務前提下給予融資支持。

解讀:項目采用“專項債券+貸款”模式須經省級政府建立的機制批準。再次強調在金融機構在不增加隱性債務的前提下給予融資支持。這樣的要求下,挖掘、規劃或構造項目的經營性收入就成為融資成功的關鍵。

(二)加強部門監管合作。在地方黨委和政府領導下,建立財政、金融管理、發展改革等部門協同配合機制,健全專項債券項目安排協調機制,加強地方財政、發展改革等部門與金融單位之間的溝通銜接,支持做好專項債券發行及項目配套融資工作。財政部門及時向當地發展改革、金融管理部門及金融機構提供有關專項債券項目安排信息、存量隱性債務中的必要在建項目信息等。發展改革部門按職責分工做好建設項目審批或核準工作。金融管理部門指導金融機構做好補短板重大項目和有關專項債券項目配套融資工作。

(三)推進債券項目公開。地方各級政府按照有關規定,加大地方政府債券信息公開力度,依托全國統一的集中信息公開平臺,加快推進專項債券項目庫公開,全面詳細公開專項債券項目信息,對組合使用專項債券和市場化融資的項目以及將專項債券作為資本金的項目要單獨公開,支持金融機構開展授信風險評估,讓信息“多跑路”、金融機構“少跑腿”。進一步發揮主承銷商作用,不斷加強專項債券信息公開和持續監管工作。出現更換項目單位等重大事項的,應當第一時間告知債權人。金融機構加強專項債券項目信息應用,按照商業化原則自主決策,及時遴選符合條件的項目予以支持;需要補充信息的,地方政府及其相關部門要給予配合。

解讀:全國統一的集中信息公開平臺已提過多次,但目前仍未建立起來。估計財政部門在加班。

(四)建立正向激勵機制。研究建立正向激勵機制,將做好專項債券發行及項目配套融資工作、加快專項債券發行使用進度與全年專項債券額度分配掛鉤,對專項債券發行使用進度較快的地區予以適當傾斜支持。適當提高地方政府債券作為信貸政策支持再貸款擔保品的質押率,進一步提高金融機構持有地方政府債券的積極性。

解讀:快!快!快者有獎。

(五)依法合規予以免責。既要強化責任意識,誰舉債誰負責、誰融資誰負責,從嚴整治舉債亂象,也要明確政策界限,允許合法合規融資行為,避免各方因擔心被問責而不作為。對金融機構依法合規支持專項債券項目配套融資,以及依法合規支持已納入國家和省市縣級政府及部門印發的“十三五”規劃并按規定權限完成審批或核準程序的項目,發展改革部門牽頭提出的其他補短板重大項目,凡償債資金來源為經營性收入、不新增隱性債務的,不認定為隱性債務問責情形。對金融機構支持存量隱性債務中的必要在建項目后續融資且不新增隱性債務的,也不認定為隱性債務問責情形。

解讀:專門提到了免責。允許合法合規融資行為,避免各方因擔心被問責而不作為。實際上,前期市場對于隱性債務的理解有擴大化和從嚴認定的情況,影響了各方的積極性。本次政策其實也沒有放松對于隱性債務的防控標準。重點是明確政策界限,各方可在政策許可的界限內積極作為。此次明確的政策邊界是:凡償債資金來源為經營性收入、不新增隱性債務的,不認定為隱性債務問責情形。所以,挖掘、規劃或構造項目的經營性收入是合理運用本次政策的關鍵。

(六)強化跟蹤評估監督。地方各級政府、地方金融監管部門、金融機構動態跟蹤政策執行情況,總結經驗做法,梳理存在問題,及時研究提出政策建議。國務院有關部門要加強政策解讀和宣傳培訓,按職責加大政策執行情況監督力度,尤其要對將專項債券作為資本金的項目加強跟蹤評估,重大事項及時按程序請示報告。

總結:

1、控債的同時增加投資,既要又要之下,只能把可以市場化融資的能力盡量發揮出來。

2、根據項目的收入資金性質對應不同的籌資來源。專項債的支持對象是有一定收益的公益性項目。

3、融資規模應與項目收入匹配。項目的剩余專項收入規模決定了其可以市場化融資的規模。

4、凡償債資金來源為經營性收入、不新增隱性債務的,不認定為隱性債務問責情形。

5、實行企業化經營管理+有經營性收益的基礎設施項目+金融機構自主決策+不新增隱性債務=鼓勵進行的市場化融資。

最終總結:把可以市場化融資的能力盡量發揮出來又不過度融資是本文件的核心意旨,而挖掘、規劃或構造項目的經營性收入則是充分運用政策紅利而不逾規不留后患的關鍵。

發布人:四平飛俠
收藏0 點贊0
分享到:
發布評論

0/400

中國PPP服務平臺

熱度排行

中國PPP服務平臺
中國PPP服務平臺
钻石永恒免费试玩