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項目案例 | 厄瓜多爾首個PPP項目——基多新機場

網絡 94 2019年07月03日
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厄瓜多爾2017年5月進行了政府換屆,雖然執政黨繼續贏得大選,但是經濟政策已經明顯調整。由于前政府大舉負債,外債實際已經超過了GDP40%的上限,因此新政府高層表示將改變過去政府主導模式,政府投資的大項目將大幅減少。然而厄瓜多爾基礎設施升級的實際需要,使得基礎實施投資有著強勁的需求。

如何解決這個矛盾,目前新政府給出的方案是PPP(西語稱APP)。厄瓜多爾去年通過APP法案,這一領域還處于一個啟動期,既有框架不全、不成熟的劣勢,也有初期較大談判空間的優勢。各大公司也有進軍厄瓜多爾APP項目的意愿,比較有代表性的是迪拜世界(DPWORLD)投資的POSORJA港口、中國路橋工程有限責任公司投資首都基多GUAYASAMIN出城通道。本文的重點是回顧厄瓜多爾建成并成功運行的第一個真正PPP項目,也是第一個純項目融資的大型基礎設施項目,基多新機場——蘇克雷元帥國際機場,希望可以對相關企業有所借鑒。

1、國家介紹。厄瓜多爾是一個較小規模的南美國家,擁有28萬平方公里國土和1600萬人口,石油儲量位居拉美第四。過去十年里,中厄兩國經濟和政治關系發展迅猛。截至2014年底,中國在厄瓜多爾是僅次于墨西哥的第二大外資投資國,是繼美國和歐盟之后該國的第三大貿易伙伴,是中方在拉美地區的第三大工程承包市場,而且還是中方在拉美地區投資存量僅次于巴西、委內瑞拉、阿根廷的第四大投資所在國。過去十年間,中國在從無到有,向厄瓜多爾共計提供了108億美元貸款,在拉美地區僅次于委內瑞拉、巴西和阿根廷,名列第四。2015年1月,厄瓜多爾被正式確定為中國在拉美地區的八個戰略伙伴之一。 

2、項目簡介。蘇克雷元帥國際機場(西班牙語:Aeropuerto Internacional Mariscal Sucre,IATA代碼:UIO,ICAO代碼:SEQM)是厄瓜多爾最繁忙的機場,也是全南美洲最繁忙機場之一,以南美洲獨立運動英雄之一的安東尼奧·何塞·蘇克雷命名,位于厄瓜多爾首都基多以東18公里市郊塔巴維拉(Tababela),平均每日起降220班航班,新機場在2013年2月20日開始啟用,同日老機場正式停用。基多新機場包括4100米的跑道,38000平米的航站樓,34000平米的附屬建筑物,包括一個世界級的塔臺、貨運設施、機庫、航食和附屬設施。新機場作為厄瓜多爾新的經濟增長的引擎,提供著大量的商業機會和就業。該機場的特許經營公司為QUIPORT公司,2002年被基多市政府授予特許經營權,由加拿大AECON45.5%、巴西ANDRADE45.5%以及美國HAS休斯頓機場運營集團聯合組成。特許經營權35年,并且從2002年QUIPORT公司開始運營老機場積累經驗,同時老機場運營的收入作為資本金的一部分。新機場主要收入來自飛機的起降費和旅客的出入境費用等。EPC合同工期51個月,由加拿大AECON和巴西ANDRADE公司各占50%的比例,其中AECON是牽頭方。根據厄瓜多爾法律規定,國有公司可以直接議標,因此特許經營項目公司將EPC合同直接授標給CCC(加拿大國有商業公司),然后再由CCC完全分包給AECON和ANDRADE公司組成的聯營體。

3、項目結構。項目初始總體投資5.91億美元,其中資本金7400萬美元,債務融資3.76億美元,另外的部分資本金來自老機場2006-2013年的運行收入,總計1.41億美元。主要提供融資的金融機構包括美國海外私人投資公司(OPIC)、美國進出口銀行(USEXIMBANK)、泛美銀行(IDB)、加拿大出口發展銀行(EDC)。

4、擔保結構。項目采用純項目融資的方式,主要收入來自機場運營航空公司飛機起降、過夜費用,旅客的出入境費用,以及部分機場商業開發的收入。特許經營期為35年,截止到2040年。

5、爭端解決。2009年特許經營商QUIPORT公司與厄瓜多爾政府發生了爭議事項。事情的起因是厄瓜多爾憲法法院表示機場收費實際上是稅收,在新憲法項下稅收不能給私人公司,基多新機場的融資安排涉嫌違憲,并且憲法法院的決定不能上訴。根據這個決定,各方都被要求重新商定特許經營協議。

QUIPORT公司在ICSID(國際投資爭端解決中心)啟動了仲裁程序,強調根據保持投資穩定的條款,要求保留他們在老機場的特許經營權。對特許經營投資商來說還有個不利因素是厄瓜多爾在2009年7月宣布不受ICSID的法律約束。2010年1月7日,基多新機場的爭議在ICSID立案。根據QUIPORT投資人宗主國HAS公司(美國)和AECON公司(加拿大)都與厄瓜多爾簽署了雙邊投資保護協定,準許投資人在聯合國國際貿易法委員會框架下進行國際仲裁。在這種形勢下,加上多重國際壓力,雙方都表示可以協商,基多市政府也想利用這個機會得到更大的收益,提出訴求:之前每年收取150萬美元固定金額的特許經營費,不符合城市的利益,要求新的條款要以比例的方式來收取以獲得更大的利益。特許經營商QUIPORT反對合同模式進行的重大變更,但是也愿意調整部分內容以符合新的法律要求。

后來基多市政府、特許經營商、融資銀行等各方,經過長達18個月在美國華盛頓等25地馬拉松般的磋商,當然這期間特許經營公司涉及到的相關宗主國美國、加拿大、巴西等國的政府也在積極與厄瓜多爾政府溝通,最后各方都做出了一定的讓步,厄瓜多爾政府承認了在ICSID以及BITS框架下,對特許經營商QUIPORT的投資保護以及投資穩定的條款,特許經營商則同意基多新機場收入的11%歸基多市政府所有。2011年關于爭議解決的最后一個協議簽署,基多新機場項目得以繼續。

6、項目經驗。基多新機場從特許經營權取得,到最后項目運營,前后跨度12年,中間經歷了政府更替、國際仲裁、重新談判等多重挑戰,得益于投資人良好的結構安排以及豐富的國際項目開發經驗,最后在左派國家大型基礎設施投資項目取得了成功,具有啟發意義。

首先,選擇領域。一般認為國別是投資選擇的第一要素,因為國別決定了宏觀經濟形勢、法律體系、投資保護等方面,然而實際操作中,項目領域往往起到決定性作用。比如基多新機場項目成為左派國家厄瓜多爾的第一個PPP項目也說明這個問題,現金流穩定可期,雖然面對數百萬的旅客,實際上只要對20家左右的航空公司結算,而且不會有債務拖欠。因此機場、電站等現金流較好項目頗受投資人偏好,也更加容易通過銀行的評審。

其次,邀請政策性金融機構參與。為基多新機場提供融資的四家金融機構,都是美洲的政策性金融機構,OPIC、IDB、EDC、US EXIMBANK,政策性銀行參與一方面降低了整個項目的投融資成本,另一方面也增加項目的政府背景,遇到爭議時,政府可以出面協調解決。中國的政策性銀行對于海外PPP項目的融資支持還在發展中,還有進一步優化的空間。

第三,讓當地政府參與其中。基多新機場項目的部分資金來源來自于老機場的運營收入,特許經營商通過參與老機場的運營一方面為運行基多新機場提供寶貴的經驗,另一方面運營收入也部分解決了項目的投融資難題。當然基多市政府也利用重新談判從新機場的運營收入中獲得了更大的利益,一開始協議為每年150萬美元,后來大幅提高到每年1500萬美元左右,提高到了10倍。

第四,建立退出機制。經過幾年的成功運行后,基多新機場的特許經營商從一開始的加拿大AECON、巴西的ANDRADE、美國的HAS,變更為巴西的CCR、哥倫比亞的ODINSA以及美國的HAS。可以看出原來的特許經營商主要的股東都已經退出了。以加拿大的AECON為例,以2.32億美元左右的價格出售了其45.5%的股份。原來特許經營商背景都是承包商,這點跟目前中國的很多正在向開發建造商轉型的承包商類似,畢竟承包商考慮到自身的資產規模和核心競爭力,往往不是以持有為目的,主要還是以拉動EPC為主。利用開發建造商的專業優勢,承擔綠地項目建設期的風險,賺取建設期的利潤,然后再利用退出機制,尋找下一個更好的收益的項目,復制這一過程,形成良性循環。AECON退出之后改善了財務報表,增強了流動性,使得公司更加從容選擇參與其他PPP項目。

7、選對領域。一般認為國別是投資選擇的第一要素,然而實際操作中,項目領域往往起到決定性作用。比如基多新機場項目成為左派國家厄瓜多爾的第一個PPP項目也說明這個問題,現金流穩定可期,雖然面對數百萬的旅客,實際上只要對20家左右的航空公司結算,而且不會有債務拖欠。因此機場、電站等現金流較好項目頗受投資人偏好,也更加容易通過銀行的評審。

8、防范風險。厄瓜多爾的機場建設、原油開采、礦山開發、水電站建設等大型工程項目,此類項目對環保風險的敏感度非常高。 厄瓜多爾在這方面的法規和相關處罰也非常嚴厲。2011年2月,厄當地一家法院做出裁決,責令美國石油巨頭雪佛龍公司支付86億美元巨額罰款,理由是要對該公司2001年收購的徳士古石油公司在上個世紀末期造成的環境污染進行追溯性懲罰。 

中國企業曾經歷過多次群體性沖突事件。2007年6月,安第斯石油公司位于亞馬遜地區的油田由于沒有滿足土著群體利益訴求,導致工人被扣押,油田設施遭破壞,警方與示威者發生暴力沖突。2010年,中鐵建和銅陵有色集團聯合收購了加拿大在厄瓜多爾南部的科里安特銅礦帶資源,到他們進行露天開采時,卻不得不直面環保組織及土著利益團體的各種反對活動。 

9、讓政府參與。基多新機場項目的部分資金來源來自于老機場的運營收入,特許經營商通過參與老機場的運營一方面為運行基多新機場提供寶貴的經驗,另一方面運營收入也部分解決了項目的投融資難題。當然基多市政府也利用重新談判從新機場的運營收入中獲得了更大的利益,一開始協議為每年150萬美元,后來大幅提高到每年1500萬美元左右,提高到了10倍。

10、建立退出機制。經過幾年的成功運行后,基多新機場的特許經營商從一開始的加拿大AECON、巴西的ANDRADE、美國的HAS,變更為巴西的CCR、哥倫比亞的ODINSA以及美國的HAS。可以看出原來的特許經營商主要的股東都已經退出了。這點跟目前中國的很多正在向開發建造商轉型的承包商類似,畢竟承包商考慮到自身的資產規模和核心競爭力,往往不是以持有為目的,主要還是賺取建設期的利潤,然后再利用退出機制,尋找下一個更好的收益的項目,復制這一過程,形成良性循環。

案例引用自中國電建集團

發布人:PPP服務平臺
標簽:交通運輸
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